高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制

发布人:cyb发布时间:2017-05-04 08:51:09浏览次数:

一、我国高校职能部门设置现状

  根据管理学的组织理论,我国绝大多数高校属于直线一职能制的组织结构类型[1]。学校下属院系为直线部门,依据职能分工进行设置的党政管理机构为职能部门。为了解高校职能部门设置现状,对北京大学、山东大学、华南理工大学等39所“985工程”高校的职能部门设置情况进行考察。考察发现,大多数高校的职能部门数量都在30个以上,有的甚至多达40余个。这些职能部门大体上可分为四大类:第一类是党务部门,包括党委办公室、组织部、宣传部、学工部、统战部等;第二类是行政部门,包括校长办公室、教务处、学生处、科技处、财务处、人事处、后勤处等;第三类是直属部门,包括网络中心、图书馆、期刊社、出版社等;第四类是社群组织,包括工会、团委等。

  各高校在具体职能部门设置上存在诸多差异,但在核心部门设置上往往有许多相近之处。在对上述39所高校职能部门设置情况进行比较分析的基础上,将各校普遍具有的职能部门提取出来,组合成了高校职能部门的典型结构(见图1)。

  图1显示的是高校最基本的职能部门架构,尽管已剔除了一些部门,但部门数量仍多达27个。而拥有37000多名师生员工的德国柏林自由大学仅拥有8个行政机构[2]。由此可见我国高校职能部门“碎片化”倾向之严重。职能划分和部门设置的不合理,使高校内部管理面临诸多难题。首先,职能交叉、政出多门、职责不清的现象普遍存在,一个重大决策往往需要多个部门负责,主要责任主体难以明确。特别是当管理难题出现时,管理部门都不愿承担相应责任。其次,部门间协调难度大,各部门各自为政,部门之间不协同等问题较突出,严重影响了管理效率。“设置不同的职责与部门可以更专业化,但也增加了协调与控制的难度,各个部门都优先考虑自己的利益,结果只能是部门最优化,即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。”[3]60第三,机构庞杂,人员冗繁。管理人员一般要占教职工总数的一半左右。而教育部1999年颁布的《高等学校职员制度暂行规定》明确指出,从事管理和服务工作的职员总数一般应控制在学校基本编制总数的15%—20%。巨大的人员支出使管理成本骤增,并挤压了有限的教育经费。第四,职能部门“衙门化”,官僚作风较严重。校一级的职能部门常缺乏明确定位,将自己与学院的关系定位为上下级的关系,缺乏为教学科研服务的意识,并常常干预甚至包办学术事务。因此,对高校职能部门进行大刀阔斧的改革已成为高校一项紧迫的任务。

  图1 我国高校职能部门基本结构

  二、大部制与高校管理机构改革

  要改变高校管理职能划分过细、职能部门设置过多的现状,应推动高校管理机构改革向“大部门、大职能、大服务”范式转变。实行大部制是这一转变过程中可以着重考虑的一种改革方案。大部制即大部门体制,是指在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中,由一个部门统一进行管理[4]。20世纪60年代,英国率先开始对政府机构进行大部制改革。此后,美国、德国、法国、俄罗斯、日本等国家也纷纷效仿。综观这些国家的改革可以发现,大部制改革具有如下特点:一是以职能整合为基础。对行政体系承担的职能进行重新梳理和划分,对相近职能进行整合,理清职能结构,明确职能界限。二是以机构合并为基本特征。根据职能调整,对机构进行重新拆分或合并,对人员进行分流,形成承担大职能的大部门。三是以实现决策权、执行权、监督权相对独立为核心。通过职能划分和机构重组,实现决策、执行和监督三个职能相对分离和独立。四是以提高管理效率、降低行政成本为基本目标。精简机构,消除冗员,降低行政成本,同时,加强机构之间和机构内部的协调,提高管理效率和质量。

  近年来,大部制也逐步进入我国政府和公众的视野。2007年,党的十七大报告明确提出,要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年年初,党的十七届二中全会和十一次全国人大一次会议先后通过了《国务院机构改革方案》,我国政府机构大部制改革由此拉开序幕。随后,许多地方政府也逐步开始探索大部制改革。2012年,党的十八大报告再次强调,要“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”。

  由于大部制在许多方面契合了高校内部管理体制改革的需要,在政府机构大部制改革浪潮的推动下,一些高校也开始探索内部管理机构的大部制改革[5-6]。高校实行大部制改革,一方面,是适应外部环境变化的客观需要。环境影响对组织的制度化过程起着至关重要的作用[7]。政府行政效率的提高,与社会、市场关系的日益密切,都要求高校在响应外部环境需求时,要有更灵活的组织体系和更高的行政效率。另一方面,是建设现代大学制度、提高教育质量的内在要求。只有调整行政职能,克服过度行政化倾向,回归学术本位,大学才能重获生机和活力。但总体来看,现有改革尚有许多不成熟之处。例如,有的学校以机构的简单合并代替职能的有机整合,尽管多个机构被并入一个部门,但缺乏职能上的重新调整与合理划分,内部机构缺乏实质性整合,机构间的壁垒依然存在;有的学校机构虽做调整,但人员和编制基本没变,冗员难以裁撤;有的学校改革雷声大、雨点小,缺乏实质性措施,改革难以推进;等等。这些问题的出现,既有既得利益者的阻挠、人员安排困难等方面的原因,也有缺乏理论指导、没有成熟模式可借鉴等方面的缘故。

  三、高校职能部门大部制改革的目标与原则

  所谓“高校职能部门大部制”,可理解为高校通过合并职能相近部门以拓宽单个部门管理职能,并向基层和学术组织分权,推进管理重心下移而建立的内部管理模式[8]。高校推行职能部门大部制改革,主要目的是在对管理机构进行职能调整和机构整合的基础上,优化内部权力结构和运行机制,实现从“权责不清”到“权责明确”,从“多头管理”到“集中管理”,从“政出多门”到“统一决策”,从“利益分割”到“利益整合”,从“管理为主”到“服务为主”的转变,形成分工合理、权责一致、决策科学、执行有力、监督有效的内部管理体制。具体来说,高校职能部门大部制改革应遵循以下目标和原则。

  1.厘清职能,划清权责边界。职能是一个组织所承担的职责和功能,机构则是职能的载体。不能简单地把大部制改革理解为部门合并、机构精简,它必须建立在职能合理调整的基础之上,并以职能整合为重点带动机构整合。“责任划分不清,会造成部门间的责任推诿与扯皮;职责重叠,会造成冲突,会浪费精力并会产生非故意的冗员。”[3]60因此,要对现有部门的具体职能进行分解和整合,弄清哪些职能应当合并,哪些职能需要增加,哪些职能需要剥离等,并按照“大职能”的理念,对各项具体职能进行整合,优化职能结构,划清职能边界。在此基础上,进行机构重组,对职能相同或相近的部门进行整合,建立大职能、宽范围的综合性部门,从而理顺部门之间的职责关系,解决职责不清、职责交叉、职责划分过细等问题,提高职能部门的运行效率和管理效能。

  2.合理分权,优化权力结构。目前,我国高校内部权力结构失衡问题较为严重,主要体现在:一是学校权力与院系权力的失衡。高校内部管理权过于集中在学校和校级机关,院系管理自主权较为有限。而综观世界一流大学,二级院系一般都具有充分的管理自主权。二是行政权力与学术权力失衡。行政权力过度膨胀,常常干预甚至包办学术事务,管理过度行政化问题较严重。

  大部制改革的实质,是一种权力结构的重组和再造[9]。高校应以大部制改革为契机,推进向基层和学术系统的“双向分权”:一是纵向分权,即学校(校部机关)向基层院系分权,实现管理重心下移;二是横向分权,即学校和基层院系的行政系统向学术系统分权,促进教授治学,回归学术本位。要约束行政权力和学术权力的行使,避免彼此间的不正当干预和冲突。同时,要促进学校和大部门内部决策权、执行权、监督权相对分离和独立,确保决策科学、执行顺畅、监督有力。

  3.强化服务,转变管理职能。实现管理职能转变是大部制改革的重要目标。高校实施大部制改革,必须推进管理部门职能的转变,使职能部门更好地服务于教学科研活动。这是因为,学术性是高校的根本特性,为学术服务是高校职能部门的根本价值所在。高等院校所承担的基本功能和我国高等教育所发生的一系列变化都要求高校行政工作必须以“服务”为中心,这也是整个社会行政管理思想变革趋势的必然要求[10]。高校在推行职能部门大部制改革过程中,应坚持“学术本位”的管理原则,对内部管理职能进行重新定位,强化职能部门和党政权力的服务职能,实现从管理型机关向服务型机关转变,形成职能部门为教学科研机构服务、党政权力为学术权力服务、管理人员为师生服务的“大服务”格局。

  4.加强协调,提高行政效率。从管理角度来看,建立大部制结构主要是想解决因职能部门划分过细导致的部门和部门之间协调困难的问题,降低协调难度与成本,以提高管理效率。在大部制改革中,要充分发挥大部门“职能广、机构大”的优势,将部门之间的协调转化为部门内部的协调,从而避免因部门之间长时间的讨论磋商、讨价还价,甚至利害冲突而使学校工作受到影响,加快内部信息传递,提高工作效率。

  5.精简机构,降低行政成本。精简机构、裁减冗员,是大部制改革的基本目标之一。但在被称为“计划经济的最后一块堡垒”的高校,精简机构、裁减冗员却并非易事。这是因为,机构数量的减少必然伴随着领导岗位的减少,原有部门领导的重新安排是一件颇费斟酌的事;并且,高校职能部门往往是安排教师家属等“特殊人员”的地方,这些“必要照顾对象”是难以裁减的。可以说,人员安排是高校大部制改革的最大难点之一。但可以考虑先将大部门建立起来,再结合事业单位改革和全员聘任制的实施,不断完善“能上能下、能进能出”的用人机制,逐步进行人员调整,经过一个时期的努力,循序渐进,最终实现机构设置和人员编制的合理匹配。

  四、高校职能部门大部制改革方案

  按照大部制的要求,首先应当对组织承担的职能进行梳理,然后按照“整合相近职能、避免职责交叉”的原则进行机构重组。综合考虑高校承担的基本职能、内部领导体制的特点、组织运行的实际需要等方面因素,尝试对高校内部管理职能体系进行重新划分,构建一个“大职能”结构,即把高校内部管理职能划分为党群工作、综合协调与后勤保障、教学、科学研究、学生教育与服务、对外交流合作六大方面。根据这一职能结构,可将现有基本职能部门整合为党群工作部、总务部、教务部、科学研究部、学生综合服务部、合作发展部6个大部门。具体方案如下:

  1.党群工作部。该部门主要负责党务工作和群众工作,可整合组织部、宣传部、统战部、纪委办公室、党校、机关党委、离退处、工会等部门的职能。由于监察处、审计处与纪委办公室在职能上具有密切关系,因而也将监察处、审计处并入该部,与纪委办公室共同组成纪检监察审计工作组。

  2.总务部。该部门主要负责综合协调、资源建设、后勤服务、安全保障等工作,可整合党委办公室、校长办公室、发展规划处、人事处、财务处、基建处、资产管理处、后勤处、保卫处、网络中心、图书馆等部门的职能。

  3.教务部。该部门主要负责本科教学、研究生教学、学科专业建设等工作,可整合教务处和研究生处的教学管理职能,一些高校设立的学科建设办公室也可并入该部。

  4.科学研究部。该部门以原有的科技处为基础,主要负责科研管理工作,一些高校设立的社科处、出版社、期刊社等部门亦可并入该部。

  5.学生综合服务部。该部门主要负责学生日常管理与服务工作,可整合学工部、招生就业处、学生处、团委等部门的职能和研究生处的招生、思想政治教育、学生日常管理等职能。

  6.合作发展部。该部门主要负责对外交流与合作工作,可整合国际交流处、校友办、基金会等单位的职能。

  原有部门合并成大部门后,如再根据原有部门的形制来设置科室,则容易出现部门内部的隔阂与利益分割,而影响大部门的整体性。应根据大部门承担的具体职能,对内部机构进行重新划分,按照工作内容和工作流程的不同,设置各个工作组,以打破原有部门的壁垒,促进部门成员沟通融合、形成合力,并减少职能部门的行政化色彩。例如,学生综合服务部整合了原有的学生处、招生就业处、团委和研究生处负责招生、思想政治教育、学生日常管理等科室后,可下设思政工作组、奖助工作组、招生工作组、就业工作组、团务工作组等工作小组。除设立常设的工作组外,如遇特殊任务,还可从各小组抽调人员,组成临时性的工作小组。通过职能整合和机构合并,学生综合服务部基本上涵盖了从招生到在校管理再到就业的全部学生事务工作,使学生工作责任主体更加明确,避免了职责不清、多头管理、互相推诿等现象,同时也解决了原有部门间协调难的问题。

  上述方案,是构建高校职能部门设置的一种“理想模型”。虽然这一“理想模型”只是在现实经验基础上所做的一种构想,但其对于认识高校职能部门结构,探索高校职能部门大部制改革具有一定的借鉴意义。需要说明的是,上述方案并非高校大部制改革的唯一方案,不同高校应根据自身发展历史、办学规模、管理理念等方面因素,探索符合自身实际的职能部门设置模式。

  五、大部制模式下高校职能部门的运行机制

  高校大部制改革是一个包括职能调整、机构重组、机制创新、流程再造的系统工程。大部门建立起来之后,还需要构建一套包括科学决策机制、沟通协调机制、弹性运行机制、综合服务机制、监督评估机制在内的行之有效的运行机制,不断完善部门工作流程,以保证大部门高效良性运转。

  1.科学决策机制。在高校现有决策模式中,虽然学校重大决策基本上都是由书记办公会、校长办公会或党政联席会审议通过,但一项决策从酝酿到提出再到成形往往都是由相关职能部门具体负责,职能部门对决策的操控空间较大,这既不符合大部制对决策权、执行权、监督权相互分离的要求,也为行政权力干预学术权力创造了条件。职能部门是执行学校决策的机构,其主要角色是执行者,应当将学校重大决策的制定权从职能部门剥离出去。在学校层面,可借鉴国外大学的委员会制度,完善或组建教学指导委员会、职称评定委员会、校园规划建设委员会等各类专门委员会,分别负责学校有关领域的重大决策,并由相关职能部门负责具体执行。在部门层面,可吸收有关方面代表组成部务委员会,由其负责部门决策,并由部门内的相关工作小组负责执行。同时,还要建立健全重大事项公示制度、听证制度、决策咨询制度等有关制度,提高决策科学化、民主化水平。

  2.沟通协调机制。在大部制模式下,随着部门数量和部门间业务交叉的减少,部门之间的沟通协调变得相对简单。但由于每个部门都合并了多个部门,部门业务工作更加复杂多样,部门内部沟通协调难度加大。除了召开常规性工作会议之外,还可以考虑建立例会制度,以优化部门之间和部门内部的沟通协调机制。例会,作为一种非正式的碰头会,它能够承上启下,是提高管理水平、增强执行力的一种有效手段[11]。实行例会制度,需要注意:第一,参加人员。为保证例会效果,参会人数一般应控制在10人左右。可分别召开由部门负责人、部门内工作组负责人、工作组成员参加的不同层面的例会。第二,例会周期。考虑到不同层面的例会在会议目的、人员召集难度等方面各有不同,工作组例会可每周召开一次,部门例会可每月召开一次,部门间例会可每个季度召开一次。第三,例会内容。由于例会具有“非正式”特点,会议内容可灵活多样,可以是汇报工作进展情况,可以是针对某项工作展开研讨,可以是就工作中存在问题交流看法,也可以是业务学习和交流。通过例会,不仅可以有效推动工作开展,也可以促进部门之间和部门内部的沟通、交流与合作。

  3.弹性运行机制。职能部门的工作量“半径”在不同阶段一般是不同的,如按最大“半径”定编,一到“淡季”人员闲置,如不按最大“半径”定编,一到“忙季”人手不够。而在大部门中,A工作组的“忙季”可能恰好是B工作组的“淡季”,此时B工作组的成员便可补充到A工作组中来。因此,在保持各工作组成员基本稳定的前提下,可根据工作任务、工作量等的变化,对部门内各工作组人员构成进行适当调整,或组建新的工作组,这不仅有利于减少虚设岗位和闲置人员,也有利于部门内部各工作组之间的沟通融合。此外,大部门之间同样可以采用这种弹性化的运行机制,当遇到教学评估、校庆等重大任务或紧急任务时,可从各部门抽调精干力量,组成临时性的工作团队,共同协作完成工作任务。

  4.综合服务机制。小部门体制下的公共服务职能基本上是一种碎片化服务,因而提供的公共服务具有典型的不完整性和非连续性[12]。而大部制具有“大服务”的特点,要更好地发挥大部制的综合服务优势,服务流程的优化至关重要,应对职能部门的服务工作进行流程再造。信息化建设是流程再造的技术前提,也是新的服务流程运行的技术平台。因此,要加强数字化校园建设,充分利用网络技术、移动通信技术等技术手段,推进管理和服务现代化,实现由传统的文件式、串联式、部门分散化的服务方式向电子化、并联式、部门集成化的服务方式转变,从而优化服务流程,提高服务效率和质量。例如,在科研经费管理中,教师认领项目汇款,通常要先到科研主管部门审核、盖章,然后再到财务部门办理入账手续。而通过网上办理流程,就可以将流程变为“教师网上认领—科研主管部门审核—财务部门入账并返回信息”,审核和入账两个环节就可以由科研主管部门和财务部门在网上快速协作完成,不仅使教师免于在不同部门之间来回奔波,也加快了科研经费下拨速度[13]。

  5.监督评估机制。大部制下,职能部门业务范围扩大,部门权力也随之加大,对职能部门的监督愈显重要。但由于职能集中,责任清晰,避免了多头管理和推诿扯皮等现象,对部门的监督和评估也更加便利。一方面,要加强对职能部门权力运行的监督。高校要保证纪委、监察、审计机构相对独立运行,加强对部门权力行使情况的监督检查,确保部门权力规范运行;要充分发挥教师代表大会、工会、学生代表大会等群众组织的民主监督作用,更好地维护师生员工的合法权益。另一方面,要加强对职能部门工作绩效的评估。对工作绩效进行评估,是提高职能部门执行力的有效途径。但目前高校中,职能部门的工作绩效基本上只是通过撰写部门工作总结或由部门领导向校领导汇报来呈现,对部门的考核也缺乏科学的绩效考核标准。高校应当建立职能部门一把手负责制,实行目标管理,并成立评估委员会或评估办公室等专门评估机构,完善绩效评估方法体系及操作程序,对职能部门工作情况进行专业评估,并根据评估结果给予相应奖惩,以推动职能部门更好地履行职能。此外,各职能部门也应建立完善的内部监督机制,加强对各工作小组权力行使和任务完成情况的监督检查,以更好地实现部门整体目标。